党国英完全下放土地管理权不可取翠柏

党国英：“完全下放土地管理权”不可取

近日，《证券时报》刊发评论称“土地管理权应当完全下放地方政府”，并对当前的土地管理制度进行了多方质疑。此文一出，随即引起强烈反响。事实上，政府土地管理体系到底如何改，目前已有所讨论，且争议较大。笔者认为，政府土地管理体系必须重构，但简单地取消中央政府的土地管理权力并不可取。

当前，我国现行的政府土地管理体系的确存在弊端，主要表现在：一是权力过于集中，指令性指标作为主要管理手段，极大地限制了地方政府合理用地的主动性；二是政府土地管理的参数本身不够科学，影响管理效率；三是地方政府尚无力按照市场经济的要求行使土地管理职能，管理法制化的条件严重不相匹配。

可以说，政府土地管理体系非改不可，但改革的方向应该是理顺围绕土地所形成的各方利益关系，改变目前不合理的权利配置格局，建立适应市场经济要求的政府土地管理体系，绝不是简单地将中央政府的土地管理权完全下放到地方政府。

首先，中央政府行使土地管理权有其必要性。要建立合理的国家土地管理体系，须正确理解市场经济条件下土地要素的运行机制。土地利用具有外部性，即土地利用中产生的成本或收益会外溢。这是极普遍而又复杂的现象。只有尽可能使用地者所产生的社会成本或收益与其私人成本或收益相一致，土地资源才可能得到合理利用。理论上，若交易成本为零，市场可以解决这个问题。但事实上依靠市场调节不可能解决所有外部性问题，而依靠公共决策反而会节约成本，提高资源配置效率。所以，土地资源配置不可能绝对地依赖市场、绝对地排除公共决策。此外，土地财产权的保护、市场秩序的维护，也需要国家权力机构发挥根本性作用。中央政府的职能部门应代表国家对国有土地行使管理职能，或授权地方政府行使管理职能。对某些特殊资源的开发，中央政府还可以行使特许权。

对于一个有农业传统的国家，政府还应行使农业用地保护职能。目前，国内相当多的政策研究者批评国家的农田保护政策，笔者以为论据不可靠。一是农地保护根本不影响城市化。按发达国家平均单位建设用地的GDP产出水平，我国现有城乡建设用地面积总量即便20年不增加，也足以支撑城市经济增长。二是在市场作用提升的条件下，农田极易受到过度蚕食。若没有农业分区规划管理，占农地面积30%左右的都市郊区农田就会逐步转变为非农业区。三是不论何种体制下，地方政府总有扩大城市、占用耕地的强烈冲动，只有中央政府承担起保护农田的责任，才有助于避免或缓解此种情形的发生。

其次，政府土地管理权限必须在不同层级政府之间合理配置。中央政府该放的权力要放下去，该管好的事要严格管好。对于十分重要的国土主体功能区规划，目前的管理思路在可操作性上尚有欠缺，应有更明确的目标和更有效的政策实施保障手段。在进一步强化耕地和基本农田保护政策的同时，建设用地管理权限应逐步下放地方。目前，全国设立了近百个国家级的“某某区”（加上国家级的开发区、高新区，数量更多），已显得很不严肃，而且很多这类国家级发展区设立多年却未达到规划目标，但实际上这些地方经过几轮政策调整，已经没有多少政策优势。随着土地制度改革的深化，有关土地产权保护、土地市场监管与调控等方面的修法立法任务将十分艰巨，相关职能必须加强。此外，行使国有土地的产权代表职能、土地资源利用的特许权管理等，中央政府有关机构也应责无旁贷。

再其次，中央政府的某些土地管理权限下放给地方，并不意味着一个大权简单地分解为许多小权。权力运行机制必须变革。土地资源天然具有的差异性，决定了不可能有一套可适应所有情形的土地分区规划管理办法。换句话说，地方政府的分区规划管理必然产生复杂的利益纠葛。从国际经验看，应让土地分区管理所涉利益关联方参与分区管理。但为了避免无休止的讨价还价，可行的办法是由地方政府按适当程序制定分区规划以后，可允许利益关联方依法提出权利受损质疑，并向法院提出诉讼。因此，法官裁决将成为土地实际管理的一个重要方面。这项改革须要稳妥推进。

最后，实现中央与地方分权化改革的一个突破口，是实施农业保护区制度，由中央政府制定法规，强有力地保护农业用地。采用这个举措把地方权限装进一个笼子里，就不用担心建设用地管理权限下放以后，发生滥占耕地的情形，而国家层面则转向重点加强监管和促进制度的动态完善。

（作者系中国社会科学院农村所研究员）(2014-07-23)

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